Abstract
Il Modello 45-bis è il registro destinato all’annotazione preliminare del nome della persona cui è attribuito un fatto che appare commesso in presenza di una causa di giustificazione.
La novità normativa
Il Modello 45-bis è stato introdotto dall’articolo 12 del decreto – legge 24 febbraio 2026, n. 23, convertito con modificazioni dalla legge 24 aprile 2026, n. 54. La norma ha inserito il comma 1bis.1 nell’articolo 335 c.p.p. e ha introdotto il nuovo articolo 335quinquies, dedicato alle attività di indagine in presenza di cause di giustificazione.
Il meccanismo nasce per evitare che una persona venga immediatamente iscritta nel registro ordinario degli indagati quando, già nella fase iniziale, risulti evidente che il fatto è stato compiuto in una situazione che potrebbe renderlo lecito. La formula utilizzata dal legislatore è precisa: il pubblico ministero ricorre all’annotazione preliminare quando “appare evidente” la presenza di una causa di giustificazione. Il modello è stato poi concretamente approvato con decreto del Ministro della giustizia del 22 aprile 2026. In attesa della predisposizione del registro informatizzato, il Ministero ha autorizzato la tenuta cartacea presso le Procure della Repubblica.
Modello 45-bis e Modello 45: due registri diversi
La denominazione può generare equivoci. Il Modello 45-bis non coincide con il tradizionale Modello 45, utilizzato per gli atti che non costituiscono notizia di reato.
Nel 45-bis, invece, esiste un fatto astrattamente riconducibile a una fattispecie incriminatrice ed esiste una persona alla quale quel fatto è attribuito; ciò che cambia è la valutazione iniziale sulla sua antigiuridicità, perché appare evidente la possibile operatività di una causa di giustificazione.
Non si tratta, dunque, di un fascicolo privo di rilevanza penale. È un percorso procedurale speciale e temporaneo, costruito per consentire una verifica rapida senza produrre immediatamente gli effetti dell’iscrizione nominativa ordinaria.
Il presupposto: una causa di giustificazione che “appare evidente”
Il punto più delicato della disciplina è il livello di evidenza richiesto. La legge non si limita a prevedere che una causa di giustificazione sia possibile o semplicemente prospettata: richiede che la sua presenza appaia evidente. Il pubblico ministero deve quindi compiere una prima valutazione concreta dei dati già disponibili, evitando sia automatismi favorevoli sia iscrizioni ordinarie meramente difensive.
Le cause di giustificazione sono le situazioni che escludono l’antigiuridicità di un fatto altrimenti previsto dalla legge come reato. Rientrano, anzitutto, le scriminanti comuni disciplinate dagli articoli 50-54 del codice penale: consenso dell’avente diritto, esercizio di un diritto o adempimento di un dovere, legittima difesa, uso legittimo delle armi e stato di necessità. Possono inoltre venire in rilievo cause di giustificazione previste da disposizioni speciali.
Una delle prime direttive applicative, emanata dalla Procura della Repubblica di Salerno, ha proposto una lettura rigorosa del requisito: il 45-bis dovrebbe riguardare cause di giustificazione in senso tecnico, apprezzabili già sulla base degli elementi iniziali. Secondo tale impostazione, resterebbero fuori le mere scusanti, le cause personali di non punibilità, le scriminanti soltanto putative e i casi nei quali occorra accertare un possibile eccesso colposo. Si tratta, tuttavia, di una linea interpretativa di prima applicazione e non di una regola aggiuntiva espressamente formulata dalla legge.
Una disciplina generale, non riservata alle Forze dell’Ordine
Il Modello 45-bis è stato introdotto all’interno di un decreto dedicato in larga parte alla sicurezza pubblica e il dibattito politico si è concentrato soprattutto sulla tutela degli operatori di polizia. Il testo dell’articolo 335, comma 1-bis.1, ha però portata generale: si riferisce alla “persona cui è attribuito il fatto” e non limita l’annotazione a specifiche categorie professionali.
Il nuovo registro può quindi trovare applicazione ogni volta in cui ricorrano i presupposti previsti dalla norma, indipendentemente dal fatto che l’autore sia un appartenente alle Forze dell’Ordine, un privato cittadino, un professionista o altro soggetto. Per il personale delle Forze di polizia, delle Forze armate e dei Vigili del fuoco, il decreto interviene separatamente sul rimborso delle spese legali, estendendo tali tutele anche ai casi di annotazione preliminare.
Qual è la posizione della persona annotata
La persona inserita nel Modello 45-bis non è ancora iscritta nominativamente nel registro ordinario ai sensi dell’articolo 335, comma 1-bis. Ciò non significa, però, che sia priva di tutela difensiva. Il nuovo articolo 335-quinquies stabilisce espressamente che le si applicano i diritti e le garanzie della persona sottoposta alle indagini preliminari, nonché ogni altra disposizione ad essa relativa.
Il legislatore ha quindi costruito una posizione particolare: l’annotazione non è una formale iscrizione ordinaria, ma la persona beneficia delle garanzie difensive proprie dell’indagato. La scelta serve a evitare che la diversa classificazione del fascicolo possa comprimere il diritto di difesa durante gli atti investigativi.
In concreto, quando viene compiuto un atto per il quale la legge prevede la partecipazione o l’avviso al difensore, le relative garanzie devono essere riconosciute anche alla persona annotata. La Procura di Sciacca, in una direttiva del 12 maggio 2026, ha inoltre ritenuto che possano essere svolti e convalidati atti investigativi anche durante la fase di annotazione, ferma restando l’applicazione delle garanzie previste dalla legge.
Perché il Modello 45-bis non è uno “scudo penale”
Definire il Modello 45-bis come uno scudo penale è giuridicamente impreciso. Lo scudo, in senso proprio, presupporrebbe una limitazione della responsabilità o della punibilità. Il nuovo istituto, invece, interviene sul momento e sulle modalità dell’iscrizione nominativa, senza modificare gli elementi costitutivi dei reati, le condizioni di operatività delle cause di giustificazione o le regole del nesso causale.
Se gli accertamenti confermano che il fatto è stato commesso entro i limiti della scriminante, il pubblico ministero chiederà l’archiviazione. Se, al contrario, emergono elementi incompatibili con la causa di giustificazione, la persona deve essere iscritta nel registro ordinario e il procedimento prosegue secondo le regole comuni. Il 45-bis non anticipa quindi un giudizio di innocenza: organizza una fase preliminare di verifica.
Conclusioni
Il Modello 45-bis introduce una soluzione intermedia tra l’iscrizione ordinaria immediata e l’assenza di qualsiasi trattazione penale. Quando la presenza di una causa di giustificazione appare evidente, il nome della persona viene annotato in un registro separato; la persona gode delle garanzie dell’indagato; gli accertamenti possono proseguire entro termini definiti; all’esito, il pubblico ministero deve chiedere l’archiviazione oppure procedere all’iscrizione ordinaria.
La novità mira a evitare iscrizioni nominative inutilmente afflittive, ma non elimina il controllo giudiziario e non comprime, in linea di principio, i diritti della difesa o della persona offesa. Il punto decisivo sarà la qualità della sua applicazione: il 45-bis potrà funzionare correttamente solo se il requisito dell’evidenza verrà interpretato con rigore e se ogni decisione resterà fondata su accertamenti completi, non su automatismi legati alla qualifica della persona coinvolta o alla pressione del dibattito pubblico.